Régulation du CPF : ce que dit le rapport du Sénat de juillet 2026
Maxime Pélerin · mis à jour le 21 août 2026Le Sénat recommande de maintenir la régulation du CPF et de cibler désormais la qualité de l’offre. Plafonnement, RNCP épargné, abondements : ce que le rapport du 9 juillet 2026 change pour les organismes de formation.
✓ Vérifiéle 21 août 2026 contre rapport d’information n° 887 (2025-2026) d’Emmanuel Capus, commission des finances du Sénat, déposé le 9 juillet 2026
- Le Sénat a publié le 9 juillet 2026 un rapport d’information sur la régulation du CPF (rapport n° 887, rapporteur spécial Emmanuel Capus).
- Les mesures prises depuis 2024 (reste à charge, plafonnement, restrictions d’éligibilité) ont produit 949 M€ d’économies en année pleine. Le rapporteur recommande de les maintenir en l’état.
- Le nombre d’organismes référencés sur Mon Compte Formation est passé de plus de 20 000 début 2022 à un peu plus de 14 000, et le nombre de certifications répertoriées a chuté de 35 % depuis 2021.
- Les formations RNCP ne représentent que 17,4 % des dossiers 2025, contre 44,5 % pour le répertoire spécifique et 38,1 % pour des actions non certifiantes.
- Le plafonnement de 2026 ne vise pas le RNCP : il s’applique au répertoire spécifique (1 500 €), aux bilans de compétences (1 600 €) et au permis léger (900 €).
- La prochaine étape annoncée n’est pas budgétaire : le rapporteur veut réguler l’offre et développer les abondements des entreprises, OPCO, régions et État.
Le 9 juillet 2026, la commission des finances du Sénat a rendu public un rapport d’information consacré à la régulation du compte personnel de formation. Son auteur, le rapporteur spécial Emmanuel Capus, y dresse un bilan de huit années d’application de la réforme de 2018 et formule six recommandations. Pour un organisme de formation, ce document vaut moins pour son verdict sur le passé que pour ce qu’il annonce : la régulation budgétaire est jugée acquise, et le prochain filtre portera sur la qualité de l’offre.
Un marché qui s’est contracté, et surtout concentré
La réforme de 2018 a monétisé les droits, supprimé les anciennes listes d’éligibilité et désintermédié l’achat de formation via l’application Mon Compte Formation. Le succès quantitatif a été immédiat, et le coût aussi : environ 2 milliards d’euros par an depuis 2023, dont 1,815 milliard engagé par France compétences au titre du CPF en 2025.
Depuis le pic de 2021, le repli est net, mais il ne touche pas tout le monde de la même façon :
| Indicateur | 2021 | 2025 | Évolution |
|---|---|---|---|
| Bénéficiaires du CPF | 1 913 271 | 1 204 643 | −37 % |
| Montants engagés | 2 635 M€ | 1 815 M€ | −31 % |
| Organismes référencés sur MCF | > 20 000 (début 2022) | un peu plus de 14 000 | ≈ −30 % |
| Certifications répertoriées | référence 2021 | 3 674 | −35 % |
Deux lectures cohabitent. Celle du contribuable : le dispositif coûte moins cher. Celle de l’organisme de formation : le montant moyen par dossier a progressé d’environ 9 %, passant de 1 377 € à 1 507 €, pendant que le nombre d’acteurs référencés reculait presque autant que le nombre de bénéficiaires. Le marché n’a pas seulement rétréci, il s’est vidé de ses acteurs en même temps.
Ce que les mesures de régulation ont vraiment rapporté
Trois familles de mesures ont été adoptées entre 2024 et 2026 :
- Le reste à charge (ou « ticket modérateur ») de 100 €, dont sont exemptés les demandeurs d’emploi et les titulaires bénéficiant d’un co-financement.
- Des restrictions d’éligibilité : en 2025, les formations destinées aux créateurs et repreneurs d’entreprises (ACRE) cessent d’être éligibles de droit ; en 2026, le permis de conduire du groupe léger est réservé aux demandeurs d’emploi et aux titulaires co-financés.
- Le plafonnement des droits mobilisables, entré en vigueur en 2026 : 1 500 € pour les formations du répertoire spécifique, 1 600 € pour les bilans de compétences, 900 € pour le permis léger.
| Mesure | Impact en année pleine |
|---|---|
| Participation forfaitaire obligatoire (reste à charge) | 177 M€ |
| Plafonnement des droits mobilisables | 410 M€ (dont 350 M€ répertoire spécifique) |
| Restriction du permis de conduire | 302 M€ |
| Inéligibilité ACRE | 60 M€ |
| Total | 949 M€ |
L’objectif budgétaire est donc atteint. Le rapporteur en tire une conclusion sans ambiguïté : compte tenu de l’état des finances publiques, une remise en cause frontale de ces mesures n’est pas souhaitable (recommandation n° 3). Aucun assouplissement n’est à espérer à court terme.
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Un point doit être levé avant de lire ces chiffres, parce qu’il surprend beaucoup d’organismes : le CPF ne finance pas uniquement des formations certifiantes. L’article L. 6323-6 du code du travail ouvre trois portes distinctes. Les deux premières sont certifiantes : le RNCP (certifications professionnelles et blocs de compétences) et le répertoire spécifique (certifications certifiantes mais non diplômantes). La troisième est une liste fixée par la loi, qui comprend la validation des acquis de l’expérience, les bilans de compétences, la préparation au permis de conduire et les formations des bénévoles et volontaires du service civique. Ce sont ces actions que le Sénat range sous l’intitulé « non certifiantes ».
C’est le passage le plus utile du rapport pour un organisme de formation, parce qu’il désigne noir sur blanc les catégories fragiles. En 2025, la répartition des dossiers est la suivante :
- Répertoire spécifique (RS) : 44,5 % des dossiers. Coût moyen 1 549 €, soit 46 € de l’heure.
- Actions non certifiantes : 38,1 % (dont 17 à 30 % pour le seul permis de conduire et 5 % pour les bilans de compétences). Coût moyen 1 229 €, soit 55 € de l’heure.
- RNCP : 17,4 % seulement. Coût moyen 2 208 €, mais 11 € de l’heure.
Le rapport le formule ainsi : rapportées à leur durée, les formations préparant à une certification inscrite au RNCP apparaissent comme les moins coûteuses parmi celles qui sont souscrites. Une heure de bilan de compétences coûte dix fois plus cher qu’une heure de formation RNCP, et le coût horaire moyen des formations en langues, à 176,5 €, est seize fois supérieur.
Cette troisième porte éclaire toute la logique de la régulation récente : les mesures prises entre 2024 et 2026 la visent presque exclusivement. L’inéligibilité de l’ACRE (60 M€), la restriction du permis léger (302 M€) et le plafonnement des bilans de compétences (60 M€) portent tous sur des actions non certifiantes, soit 422 des 949 M€ d’économies attendues en année pleine. En y ajoutant le plafonnement du répertoire spécifique (350 M€), on constate que la quasi-totalité de l’effort porte sur ce qui n’est pas du RNCP. Seul le reste à charge de 100 € (177 M€) s’applique indifféremment.
Le rapporteur signale par ailleurs un effet de bord de sa propre régulation : le plafonnement uniforme des formations du répertoire spécifique « ne favorise pas les formations low cost dont la qualité serait moindre », et le reste à charge a fait diminuer le recours des non-cadres au CPF, ce qu’il juge regrettable. Il redoute enfin des contournements par « saucissonnage » ou consolidation d’actions de formation.
Les six recommandations du rapporteur
- Réorganiser la lutte contre la fraude à la formation professionnelle, en améliorant la coordination des parties prenantes.
- Réguler en priorité l’offre de formation afin d’en améliorer la qualité.
- Maintenir les mesures de régulation du CPF dans leur forme actuelle.
- Une fois leurs effets évalués, mieux articuler reste à charge et plafonnement, par exemple via un reste à charge unique proportionnel au coût de la formation.
- Développer les co-financements (« abondements volontaires ») publics et privés, en allégeant voire en levant les mesures de régulation lorsqu’un co-financement substantiel existe.
- Une fois le déficit de France compétences résorbé, flécher une partie de ses recettes fiscales vers le financement de ces abondements.
Le levier n° 5 mérite qu’on s’y arrête. Aujourd’hui, France compétences finance 91,5 % du coût du CPF, les titulaires 4,5 % et l’ensemble des co-financeurs 4,1 % seulement. Le rapporteur propose que le reste à charge disparaisse pour un titulaire dont la formation est abondée, et que le plafonnement soit levé au-delà d’un certain niveau de co-financement.
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La fraude, mieux contenue mais toujours présente
Le rapport estime la fraude au CPF entre 43 et 250 millions d’euros par an sur la période 2021-2025, avec 104 millions préservés en 2025 grâce aux contrôles de la Caisse des dépôts. Trois schémas dominent : la collusion entre le titulaire du compte et l’organisme (rétrocommission contre formation fictive), l’usurpation d’identité, et la délivrance de formations réelles mais non éligibles à un financement public.
L’arsenal s’est nettement renforcé : sécurisation de l’accès via France Connect+, Qualiopi rendu obligatoire pour accéder aux fonds publics, pouvoirs de sanction et de déréférencement élargis pour la Caisse des dépôts, et trois lois successives (19 décembre 2022 sur le démarchage, 30 juin 2025 sur les fraudes aux aides publiques, 25 juin 2026 sur les fraudes sociales et fiscales). Le rapport note que de nombreux acteurs frauduleux se sont désormais reportés vers l’apprentissage.
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« La lecture que j’entends le plus souvent, c’est « le CPF, c’est fini ». Ce n’est pas ce que dit le rapport. Ce qu’il dit, c’est que 44 % des dossiers partent sur du répertoire spécifique désormais plafonné, et que le RNCP, qui n’est pas plafonné et qui coûte quatre fois moins cher de l’heure à la collectivité, ne pèse que 17 % des dossiers. Quand un organisme me demande s’il doit encore compter sur le CPF, ma première question n’est plus « quel est ton chiffre d’affaires CPF », c’est « sur quel répertoire est ta certification ». »
Ce que ce rapport change pour votre organisme
Quatre conséquences pratiques se dégagent.
Le répertoire de votre certification devient le critère déterminant. Le plafonnement de 2026 frappe le RS, les bilans et le permis. Il ne touche pas le RNCP, que le rapport présente comme la catégorie la plus efficiente. Si votre offre repose exclusivement sur une certification RS, votre panier moyen finançable est désormais borné à 1 500 €.
La qualité de l’offre sera le prochain filtre. La recommandation n° 2 est explicite, et le rapport pointe lui-même le risque d’un glissement vers le low cost. Les organismes qui documentent leurs résultats prendront de l’avance sur ceux qui documentent leurs intentions.
Le co-financement devient un argument commercial. Si les recommandations n° 5 et 6 sont suivies, un organisme capable de monter un dossier avec un OPCO, une entreprise, une région ou France Travail proposera à son stagiaire un reste à charge allégé et un plafond relevé. Cette compétence, aujourd’hui secondaire, deviendra différenciante.
Le taux d’abandon devient un actif. Le rapport rappelle que 57 % seulement des inscrits valident leur formation, non par échec (7 %) mais par abandon (35 %). Un organisme capable d’afficher un taux d’obtention élevé détient un argument que très peu de ses concurrents mettent en avant.
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Questions fréquentes
Le CPF finance-t-il uniquement des formations certifiantes ?
Non. L’article L. 6323-6 du code du travail rend éligibles les formations menant à une certification inscrite au RNCP ou au répertoire spécifique, mais aussi une liste d’actions fixée par la loi qui ne sont pas certifiantes : validation des acquis de l’expérience, bilans de compétences, préparation au permis de conduire (groupe lourd, et groupe léger pour les demandeurs d’emploi ou en cas de co-financement depuis 2026) et formations des bénévoles et volontaires du service civique. Ces actions représentent 38,1 % des dossiers CPF en 2025.
Le CPF va-t-il être supprimé ?
Rien dans le rapport ne va en ce sens. Le rapporteur spécial recommande au contraire de maintenir les mesures de régulation existantes et de bâtir, lors de la prochaine mandature, une véritable politique d’abondements pour mettre le CPF au service de besoins en compétences identifiés.
Les formations RNCP sont-elles plafonnées en 2026 ?
Non. Le plafonnement des droits mobilisables instauré en 2026 vise les formations inscrites au répertoire spécifique (1 500 €), les bilans de compétences (1 600 €) et le permis de conduire du groupe léger (900 €). Le rapport ne mentionne aucun plafond applicable aux formations préparant à une certification inscrite au RNCP.
Qu’est-ce que le reste à charge de 100 € et qui le paie ?
C’est une participation forfaitaire obligatoire du titulaire du compte, instaurée en 2024. En sont exemptés les demandeurs d’emploi ainsi que les titulaires dont la formation bénéficie d’un co-financement. Le rapport lui attribue 177 M€ d’économies en année pleine.
Faut-il être certifié Qualiopi pour être financé par le CPF ?
Oui. Le rapport rappelle que le référentiel qualité est désormais obligatoire pour un organisme de formation qui souhaite bénéficier de fonds publics. C’est l’une des mesures de sécurisation prises après la réforme de 2018.
Combien d’organismes sont encore référencés sur Mon Compte Formation ?
Un peu plus de 14 000 selon le rapport, contre plus de 20 000 au début de l’année 2022. France compétences a par ailleurs purgé ses répertoires : le nombre de certifications répertoriées a diminué de 35 % depuis 2021.
Qu’est-ce qu’un abondement volontaire ?
C’est un co-financement versé en complément des droits CPF du titulaire par un employeur, un OPCO, une branche, une région, France Travail ou l’État. Ces abondements ne représentent aujourd’hui que 4,1 % du financement du CPF. Le rapporteur propose d’alléger le reste à charge et le plafonnement pour les formations qui en bénéficient.
Cet article rend compte d’un rapport d’information parlementaire. Les recommandations qu’il contient n’ont aucune valeur normative tant qu’elles ne sont pas reprises dans un texte de loi ou un décret.
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